摘要：虽然我国宅基地使用权改革试点区域已经扩张，我国宅基地使用权抵押、转让等制度目前处于探索阶段。法律仍然秉持保守态度，禁止宅基地抵押、转让。总体来说采用非试点区域适用“房地分离”原则，试点区域采用“房地一体”原则。宅基地制度是中国农村土地制度中最特殊、复杂、利益关系敏感的制度。一方面它具备稳定农村生产，保障农民生存的社会福利功能与财产权利功能，另一方面，随着发展，农村人口涌入城市，大量宅基地闲置。

因而，本团队希望通过此次实调研，以深入乡村一线，实地调研宅基地使用现状和试点改革进展，把民意与法律相结合，从而得出相关法律意见。

关键词：三下乡；宅基地使用权；法律限制；宅改

一、调研背景

我国改革开放40余年来，农村人口大量流入城市，造成了很多农村的“空城”现象即大量人员的户籍仍然保存在农村、但居住地已转移到了城镇，在此种情况下重新划分宅基地或承包地时，以何种方式划分更能维护相对公平，便尤为重要——是按户籍人口还是居住人口抑或是按户划分；同时我们必须注意到如果完全偏向一种划分标准，必然会导致农民社会保障的显失公平，例如完全按照现住人口划分，便会导致如果农民从城市退回到农村，其便完全失去了赖以生存的支柱。

因而，本团队希望通过此次实调研，以深入乡村一线，实地调研宅基地使用现状和试点改革进展，把民意与法律相结合，从而得出相关法律意见。

二、农村宅基地现状

（一）超面积使用和非法占用土地情况较多

关于超面积使用，据调查，一是由于历史原因，上世纪改革开放后重新分配宅基地时，工作难度较大，所以没有严格执行宅基地分配标准；二是有的鳏夫去世后，直接把宅基地给了兄弟子侄，而没有经过继承程序和集体组织的核准批复；三是在上世纪80年代末和90年代初较为常见的是有的村民把宅基地流转给了自己的邻居（多以金钱、别处宅基地或承包地的形式）。

关于非法占用土地，据调查，多是因为历史遗留问题，在上世纪80、90年代农村宅基地管理较为混乱，不少农民趁机把荒地据为己有，在荒地上建房或仓库供自己使用。现在，这些非法占有土地仍未被收回的原因主要有两个：一是宗法家族、二是权势。这些多占地的户主多为现在村委会领导的宗族长辈，迫于人情礼节因素多数村干部不愿自己出面收回；再有就是当时多占地的户主多是之前掌握村集体权力的或者在城中定居、在村中有一定势力的，村干部出于对自己利益的考量，自然也不愿意去收回、得罪这些村中权势集体。

（二）“一户多宅”现象有一定比例

这种现象的发生并不常见，但仍有一定比例，多为家庭原因所致。比如有的农户接受家中亲戚入城或去世后遗留的宅基地，或者以流转方式接受了其他村民的宅基地；有的因为婆媳摩擦等家庭矛盾，老人在另一块土地上另立房屋与儿子分开居住（这有别于分家析产）。种种因素导致“一户多宅”现象的出现。

（三）宅基地闲置问题突出

据沛县人民政府网相关新闻报道载述，在本县人居环境整治工作中发现，不少村落中存在残垣断壁、荒废住宅和空闲宅基地。闲置宅基地情况较为普遍，几乎每个村或多或少都有，由此也加剧了村落“空心化”现象。

经调查分析，农村闲置宅基地存在的原因有以下几个方面。一是随着改革开放深入和社会经济发展，大批农民涌入城市务工。有条件的农民直接在务工地购房，长期居住地转移到城镇，或者户口迁出，但不在老宅基地上翻新房，还占着老宅基地。二是大部分农村宅基地都是村集体组织成立时分配的，几十年来，宅基地的使用权基本没有变化。当农户家庭成员全部死亡或举家将户口迁往城镇后，村组织集体并没有收回宅基地，而是农民将其视为财产一部分自行分配。

三、农村宅基地现存问题产生的不利影响

（一）土地资源浪费，不利于乡村振兴

乡村土地上大面积的闲置或废弃宅基地不能充分利用，既降低了土地资源的利用效率也不利于农民本身财产性收益的增加；同时，闲置宅基地分布较为分散，不利于乡村集体进行整合，既不利于耕地面积的增加也不利于乡村集体企业的选址，阻碍了乡村企业的发展。

（二）乡村建设成本高，人居环境改善难度大

废弃的房屋长期无人居住和维护，有的甚至是年久失修的“土屋”，不仅对周围村民的生活环境造成不利影响，还存在着诸多坍塌、失火等安全隐患。同时由于房屋属于私人财产，村委会在没有政策的前提下难以统一规划和修缮，严重影响了村容村貌、降低了村民人居环境。而这些废弃宅基地在一定程度上也阻碍了乡村生活区、生产区和休闲区的进一步整合，使村落的分布面积大且居住点零散，增大了村庄基础设施建设的难度和投入。

四、管理建议

2019年8月以来，我省支持24个第三轮省农村改革试验区持续巩固完善农村基本经营制度，形成了一批可复制可推广的制度成果。2022年，省农业农村厅拟推介一批案例，为各地深化农村改革提供启发借鉴，其中《沛县：吸引全要素下乡 打造乡村振兴新引擎》入选推介案例。

而在2023年新一轮农村宅基地制度改革试点启动以来，沛县作为江苏省6个试点县(市、区)，其聚焦探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式，出台多分改革试点文件，农户宅基地资格权认定、宅基地基础信息调查、宅基地审批、闲置宅基地盘活利用、信息化建设等方面的经验成果得到推广运用，改革试点取得初步成效。

可以讲，沛县在两轮农村改革试点下，形成了丰富的基层经验和管理逻辑，对盘活农村宅基地这一“沉睡的资产”具有独特的借鉴意义。

（一）加强法律普及、政策宣传

规范农村宅基地管理，使各级文件精神落地实施，必须做好农村宅基地管理法律政策宣传，充分利用好各官方传媒喉舌。

一是要充分利用报纸、广播、电视、微信等手段，宣传好、解读好有关法律法规，提高农村宅基地政策和法规的知晓率，防止政策走样变形，争取群众认同支持；

二是可以在每个村集体内部因地制宜，采取制作发放宣传手册、宣传单，悬挂横幅，粉刷墙体标语，制作、播放法律政策摘要录音等灵活多样的方式，把农村宅基地管理法律政策宣传到位。从而，让广大群众了解、知晓法律政策，自觉依法依规用地建房，有效杜绝超面积使用、“一户多宅”、占用耕地等违法违规行为，为加强农村宅基地管理营造良好的舆论氛围。

（二）坚持主动作为，夯实宅基地规范审批组织基础

1.从强化实绩考核入手，建立基层宅基地管理机构；

2.从建立健全管理机制入手，逐步确立宅基地审批监管制度；

3.从增强基层工作力量入手，设立宅基地审批窗口。

（三）坚持健全机制，夯实宅基地规范审批管理基础

1.坚持试点探索，着力规范宅基地审批管理机制；

2.坚持为民便民，着力优化宅基地审批管理流程；

3.坚持规划管控，为宅基地审批管理打好前站。

（四）盘活利用闲置宅基地和闲置住宅

对闲散宅基地、村内空闲地和村周边的坑塘进行整理，因地制宜盘活利用。把零星分散的宅基地建成游园、树园、果园、菜园，倡导“一宅变四园”；把连片的闲置宅基地建成文化生活广场、村庄景观、文化景观等 ；把有利用价值的闲置住宅开发成乡村博物馆、图书室、延时学习屋、老年活动室等村民活动场所 ；对有特色的闲置村庄倡导发展文化旅游和农事体验活动等。为规范有序开展闲置宅基地和闲置住宅盘活利用，建议选择一批主要领导重视、村“两委”班子健全、农村宅基地管理规范、村集体经济基础好、村民积极参与的乡镇，积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点示范，然后总结经验、示范带动、逐步推广，探索出一套规范、可行、高效的运行机制和管理模式。

（五)建立统计调查制度

调查摸底是一项十分重要的基础工作。要组织开展宅基地和农房利用现状调查，充分利用第三次全国国土调查、农村集体资产清产核资、不动产确权登记等数据，全面摸清宅基地规模、布局和利用情况底数，为以后完善宅基地管理办法、管好用好宅基地提供依据和数据支撑。逐步建立宅基地基础信息数据库和管理信息系统，推进宅基地申请、审批、流转、退出、违法用地查处等信息化管理。

五、宅基地使用权改革司法实践

虽然我国宅基地使用权改革试点区域已经扩张，我国宅基地使用权抵押、转让等制度目前处于探索阶段。法律仍然秉持保守态度，禁止宅基地抵押、转让。总体来说采用非试点区域适用“房地分离”原则，试点区域采用“房地一体”原则。宅基地制度是中国农村土地制度中最特殊、复杂、利益关系敏感的制度。一方面它具备稳定农村生产，保障农民生存的社会福利功能与财产权利功能，另一方面，随着发展，农村人口涌入城市，大量宅基地闲置。

为解决宅基地利用率低下，宅基地抵押和转让制度从“两权”发展至宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。不过，我国宅基地抵押和转让制度仍处于探索阶段，政策上的宽松与法律上的保守使得司法实践难以统一。

（一）司法实践中存在的问题

首先，对于宅基地是否可以抵押的争议，我国明确禁止抵押和转让农村宅基地，这是出于其人身属性和社会保障功能。其次，绝大多数法院认为房屋与土地在物理上具有天然的牵连，且根据房地产抵押关系抵押建筑物的，该建筑物占用范围内建设用地使用权应一并抵押，因此该遵循“房地一体”原则。

（二）宅基地抵押和转让制度在司法实践中的应用与完善

在司法实践中法院应当遵循地域区分原则，在非试点地区适用法律规定，在试点地区遵循政策指导，从而减少同案不同判，保障当事人合法权益。

1.非试点地区

具体规则概括为一宅一户、面积法定、无偿取得、长期持有、房地分离、限制流转，但宅基地上的建筑物是否可以抵押和转让存在争议。从《民法典》第三百九十五条、三百九十七、八条看，对于建筑物与建设用地使用权一并抵押规则，适用国有土地而非集体，宅基地属于集体土地使用权，因而不适用“房地一体”原则。故因采用“房地分离”原则，宅基地抵押部分无效，房屋有效。至于抵押合同效力，办理抵押和转让登记只是合同生效后当事人应当履行的合同义务，是否履行并不影响合同效力。

2.试点地区

采用“三权分置”，抵押物范围包括宅基地使用权及地上建筑物，使用权不再具有特殊人身属性，成为一项纯粹的财产权利。这样不仅符合城乡一体化政策要求，还有利于保证法律的融贯性。

此外，除了订立合同，还应当进行公示。但抵押权的设立是否需要经过村集体经济组织的批准，在实践中存在争议。部分试点将村集体经济组织的批准作为抵押的前置程序，未经此程序不得抵押，当事人此时也难以进行抵押登记。此外，法院只进行形式审查，不作实质审查，是否经村集体组织并不影响裁决。

总而言之，试点地区法院遵循“三权分置”，适用“房地一体”，认定宅基地抵押的抵押物范围应包括宅基地使用权及其地上建筑物，且应对抵押物办理抵押登记，未办理抵押登记的，认定抵押权未设立，但不影响抵押合同效力。而宅基地使用权转让制度亦可由此设计。

六、结语

我国宅基地抵押和转让制度正处于政策探索与法律改革的过渡时期，政策与法律之间的区别致使法院在对宅基地抵押和转让案件进行裁判时陷入混乱，无法形成统一标准。解决此问题的关键在于法院要严格区分试点地区与非试点地区，在非试点地区适用现行法律规定并遵循“房地分离”原则，在试点地区适用国家政策及相关指导意见并遵循“房地一体”原则。这样既有利于当事人事先形成合理预期，又有利于法院形成统一裁判标准，实现同案同判，还有利于宅基地抵押和转让制度在试点区域深化改革，促进宅基地抵押和转让制度的完善与发展。然而，由于种种原因，宅基地抵押和转让制度通过试点地区的实践逐渐暴露出了许多问题。对于法院而言，积极探索宅基地抵押权的有效实现形式才是未来宅基地抵押和转让制度改革的重中之重。

参考文献

[1]李爱新. 农村宅基地管理与改革的思考：基于河南省濮阳县农村宅基地的调研. 农村经济.

[2]余巧燕. 宅基地抵押制度的司法实践研究. 上海房地.

[3]鄢德奎 林利芳. 宅基地使用权流转的法律限制. 福州大学学报(哲学社会科学版)，2023-02.

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审定：赵君雯·    责编：赵旭 + 投诉举报